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郭培清:美俄在白令海峡的较量与合作

郭培清· 大视角·2018-07-06      来源:东北亚论坛 美国俄罗斯百令海峡

随着北极冰盖融化,北极航道通航时间不断延长,货物通行量呈增长趋势。无论是穿越俄罗斯近海的东北航道还是穿行加拿大北极群岛的西北航道,都要穿过白令海峡。白令海峡的地缘政治与国际地位陡升。中国作为北极航道的主要使用者,白令海峡的治理状况攸关中国利益。冷战时期,北极地区是美苏两国对抗的前沿地带,白令海峡更是处在两国较量的凸出部位,不过美苏两国在白令海峡两岸虽然充满较量,但在环境保护和科学技术上也有合作。随着“一带一路”北向延伸,“冰上丝绸之路”提升至中俄合作的战略高度,北极逐渐走进国际政治核心的时代,美俄两国在白令海峡的关系如何?是重复冷战时代的较量,还是寻求双边合作治理抑或多边共治?这些都应该为中国所关注。    


1白令海峡的国际地位    


白令海峡位于西经168°05'~169°43',北纬65°40',水深约30到50米,宽约35~86千米(约18.9~46.3海里)。靠近海峡中央有分属俄美两国的大代奥米德群岛和小代奥米德群岛,两群岛相距仅4千米,是美俄两国国界线。据考证,1万多年前这里是连接亚洲和北美洲的一座“陆桥”,两地区的人和动植物早先通过这里来往。1728年,丹麦探险家白令(VitusJonassenBering)在俄罗斯海军服役时由此向北穿过北极圈,后人遂以白令命名该海峡。白令海峡南北沟通太平洋与北冰洋,东西连接美国和俄罗斯这两个大国,国际日期变更线也从其中央通过。随着全球变暖及北极冰川融化,白令海峡作为取道北极航道的必经之地的重要性被世人熟知,国际地位日益突显。    


(一)白令海峡的法律地位    


美俄虽然对白令海峡的法律地位存在分歧,但在实践层面两国对白令海峡作为用于国际航行的海峡且适用过境通行制度不存在争议。《联合国海洋法公约》中将“用于国际航行的海峡”定义为“公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡”。这蕴含了两层含义,即“用于国际航行的海峡”要同时满足海峡的两端应连接公海(或专属经济区)的一个部分和公海(或专属经济区)的另一部分的地理条件以及用于国际航行的功能条件。地理条件具有静态稳定性,除非发生重大的地质变动,否则短时间内不会发生较大改变,而功能条件具有动态变化性,随着海峡在世界海运中地位的变迁而变化。所以动态条件往往比静态条件在确定“用于国际航行的海峡”时更具有现实意义。    


就白令海峡而言,其两端分别为白令海和楚科奇海,满足两端是公海或专属经济区的地理条件。随着全球变暖北极冰川融化,连通世界贸易集中地欧洲、亚洲和北美洲各国之间的北极航道成为最快捷的海上航线,其国际航行能力和时间效率都超出传统航线。近年来北极航道已多次被用于跨越北冰洋的国际航行,而白令海峡作为北极航道的必经之地,各国船舶在北极航道上均要经过白令海峡,满足用于国际航行的功能条件。因此,就法律层面而言,白令海峡应作为“用于国际航行的海峡”,通过白令海峡的船舶应享有不少于《联合国海洋法公约》规定的比无害通过权更自由的过境通行权。然而,目前并未有权威机构明确定义“用于国际航行的海峡”,白令海峡的法律地位至少还需要海峡沿岸的美俄两国达成共识,这也为两国在白令海峡法律地位认知上的冲突埋下了伏笔。    


(二)白令海峡的通航价值    


北冰洋环绕着世界资本与贸易的集中地西北欧、东北亚和北美洲,北极航道是联系这三大经济引擎的最短路径,可以节省路程节约成本,而白令海峡正是这一捷径的咽喉之地,伴随着各国的日渐重视,其开通和利用将改变世界的航运和贸易格局。    北纬30°以北的欧、亚和北美地区是目前发达国家与贸易中心的集中地,生产着世界80%的工业品,国际贸易量达70%。传统上连接该地区的远洋航线往往取道苏伊士运河或巴拿马运河等,而经白令海峡取道北极航道则要比这些传统路径节省至少25%~55%的航程,缩短9至15天的时间。近几年来,北极航道的通航条件大为改善,尤其是东北航道(近年来热议的“冰上丝绸之路”主要是东北航道,俄罗斯称之为“北方航道”),7月至11月期间海冰较少,允许大型船舶通行的天数超过140天,通航条件日渐成熟,西北航道和穿极航道也具备在特定时间通航的能力。取道北极的船舶类型也日趋丰富,有军用船,也有普通货船、拖船、油船、矿砂船和科考船等。另外,取道北极航线的船舶量和货运量也在逐年大幅增加。2008年经白令海峡安装有自动识别系统的船舶有220艘,2012年有480多艘,预计到2020年将突破1000艘。2011年有34艘船舶取道东北航线,货运量约82万吨;2012年有46艘,货运量约126万吨;2014年货运量约400万吨;到2016年已增至约750万吨。俄罗斯副总理罗戈津2017年3月份表示,到2022年俄罗斯东北航道的货运量有望增至4000万吨。可见,一旦经白令海峡取道北极的航线大规模开通运行,将更加便捷地连通三大洲,极大地改变当今世界的贸易结构,扭转世界政治和经济格局,形成以西北欧、亚洲和北美洲为主体的环北冰洋超强经济圈。    


(三)白令海和北极地区的资源价值    


北极地区油气储量惊人,渔业资源开发潜力大,经白令海峡的北极航道大规模开通使用后,将带动北极丰富的资源融入全球市场,因此,白令海峡辐射腹地十分宽广。    

北极地区已知的自然资源储量丰富且开发潜力巨大。美国地质调查局在对北极圈内33个地区的油气资源进行评估后,于2008年7月发布了名为《环北极资源评估:北极圈以北未探明的石油和天然气储量》(Circum-ArcticResourceAppraisal:EstimatesofUndiscoveredOilandGasNorthoftheArcticCircle)的调查报告,指出北极圈内已探明并可用现有技术进行开发的石油储量约为900亿桶,占世界未探明石油储量的13%;天然气储量约为1669万亿立方米,占世界未探明储量的30%;液化天然气约为441亿桶,占世界未探明储量的20%,而且主要位于距海岸不到500米的海域。2017年12月开工的亚马尔大型液化天然气工程将主要供应中国等东亚国家,美国一侧的阿拉斯加也对同中国开展能源合作充满期待。在渔业资源方面,由于北极气候复杂,鱼类种群特殊,长时间以来北极海域的渔业资源都不像南大洋一样更具商业开发性,随着北极暖化,大量经济性鱼类北迁,北冰洋未来可能成为新渔场。围绕未来北冰洋公海的渔业治理问题相关国家密集磋商,意在达成一项临时性禁捕协议,这一协议一旦签署,成立一个国际性的科学组织以协调国际研究力量势在必行,笔者多次参加了关于临时性禁捕的国际讨论,率先提出的建立国际科学协调组织的倡议得到了北极国家同行的积极支持。在白令海峡地区,三文鱼的产量相当可观,也是美俄两国渔民在该地区捕捞的重点鱼种。白令海峡地区更是北极两大渔场之一,以白令海峡为中心的阿拉斯加绿鳕捕捞业跃居世界最大的单种捕捞渔业,全美总渔获量的40%都来自该海域。随着全球变暖北极海冰消融加速以及世界资源紧张加剧,以白令海峡为突破口取道北极,北极地区的油气资源、渔业资源以及金属资源、木材资源等与世界市场更为紧密地联系到一起,将会给各参与方带来巨大的经济收益。未来,控制白令海峡,也许就意味着控制了全球新的资源通道。    


(四)白令海峡的军事战略价值    


北极的地理位置得天独厚,是部署军事战略武器和进行军事侦察的高地,白令海峡作为连接北冰洋和太平洋的重要军事通道,一定程度上把握着军用设备和人员在该地区的进出权,军事战略价值相当突出。    


北极地区地理纬度高,视野开阔,是战略预警的特殊地带,也因此一度成为全球弹道导弹部署最密集区域。北冰洋的表面常年被冰雪覆盖,冰层较厚,为战略核潜艇等军事武器提供了天然的隐蔽保护。从理论上而言,北极到北半球任何一个地区的距离都是最短的,根据目前拥有核武器国家的现有武器水平,从北冰洋发射导弹几乎可以覆盖到整个北半球,具有极强的军事威慑力。如1904年到1905年间的日俄战争,当时俄方战败的主要原因之一就是北极冰冻导致俄海军长途奔波,疲于应战。如今北极冰雪融化的趋势以及现代化武器的发展正是增强北极军事存在的一个契机。美俄两国任何一方通过掌控白令海峡,海军舰队就可以经北极航道迅速在指定海域集结部署,所形成的“太平洋一北冰洋一大西洋海上战场”将会成为席卷整个北半球的战场优势。    

2美俄白令海峡的较量    


白令海峡具有非常突出的战略地位,美俄两国在此也长期存在着既合作又较量的复杂关系。对美国而言,北极战略只是其国家战略的一部分,服务于全球战略,力求在北极地区联合挪威等国,建立一个符合美国利益并由美国参与管理的新秩序。而俄罗斯却把北极战略看成其国家核心战略,力求依靠其地缘优势加强北极军事存在,以强硬的手腕占有并形成既得利益,在北极实现战略突破和维护安全。因此,美俄两国在战略地位、战略重点和战略前景等方面的不同导致两国北极战略中多个领域互相较量。在白令海峡地区,美俄两国的冲突既集中在法律地位认知、航道利益等“低政治”领域,也存在于军事安全等“高政治”领域。虽然两国在白令海峡地区并未爆发过大规模的激烈冲突,但长期以来特别是冷战时期摩擦不断。    


(一)法律地位认知存在差异    


从1867年美俄达成《割让俄国北美领地的条约》以来,随着俄国政权的更迭,国际海洋法的新发展以及基于本国国家利益对法律的解释存有差异,美俄两国在白令海峡的法律适用上一直存在着分歧,具体表现为两国在白令海峡地区的划界问题以及对白令海峡法律地位的认定问题。    


美俄两国在白令海峡地区的划界问题上存在一定的冲突。1867年美俄达成《割让俄国北美领地的条约》后两国就在白令海峡基本确定了陆地边界线。但在国际海洋法明确领海、毗连区、专属经济区和大陆架等概念后,美俄两国就1867年的双边条约是否继续适用于两国海域划界产生分歧。苏联坚持适用美国却持反对态度,但最终美国做出了妥协。1990年,美俄缔结了《谢瓦尔德纳泽—贝克三角条约》,将白令海峡和白令海的近三分之二划归美国,但俄罗斯议会认为该协定影响白令海资源分配,至今尚未批准通过。    


另外,虽然法学界普遍将白令海峡定义为“用于国际航行的海峡”,在此通行船舶享有过境通行权但当前并不存在权威机构明确定义“用于国际航行的海峡”因此对白令海峡的定义不只是一个法律过程,更是一个政治和外交过程。在没有国际法院或法庭裁决的情况下,决定性的因素往往是白令海峡中利益相关最大的美国和俄罗斯之间所达成的共识,但美俄两国对该定义却存有差异。美国主张白令海峡为“用于国际航行的海峡”,主权国家享有过境通行权;但俄罗斯则一度认为这一水域是历史性水域和直线基线环绕的内水水域。目前,俄罗斯的态度总体趋向缓和。不过值得注意的是,即便1982年的《联合国海洋法公约》中定义了“用于国际航行的海峡”,美俄两国也承认白令海峡为“用于国际航行的海峡”,但俄罗斯签署了该公约,美国到现在也未批准《联合国海洋法公约》,这也是在白令海峡国际地位定义过程中的一个不确定因素。    


(二)北极航道利益博弈    


利益是各国博弈时永恒的追求,尤其是在有利可寻时更是如此。为了在这场利益争夺战中把握主导权,作为白令海峡沿岸国的美俄两国积极争夺北极资源,尽可能扩大本国的渔业经济区,并在是否给予俄方渔业配给补偿问题上态度相左。    在以白令海峡为要道的北极海域,美俄两国资源争夺日趋激烈。在油气资源方面,俄罗斯的态度非常积极,从2000年开始在北极开发油气田起,截至2016年,俄罗斯国家石油公司在北极海域已有31个区块,俄罗斯天然气工业股份公司也有27个区块。2014年3月起,美欧开始对俄进行制裁,特朗普上任后,连现任国务卿蒂勒森曾供职的美国埃克森美孚石油公司也不得不从俄罗斯的北极海域撤出合资项目。另一方面,俄罗斯在北极仅有一家正在生产的油田,在低迷的国际油价中连续亏损经营三年后,俄罗斯仍坚持继续在北极进行钻探。美国白宫官网2017年4月28日也公布了特朗普总统签署的名为《美国优先海上能源战略》(AmericaFirstOffshoreEnergyStrategy)的行政命令,在“不盈利”的情况下仍鼓励北极能源勘探和生产,防止其他国家尤其是俄罗斯抢了先机。    


在渔业资源方面,美俄两国在渔业经济区和渔业配给补偿问题上一直存在冲突。1976年,美国率先颁布了《渔业资源保护和渔业管理法》,将本国渔业经济区由沿海12海里扩大至200海里。同年,苏联也效法美国,出台法律将本国渔业经济区扩大至200海里。结果两国各自声称的渔业经济区在白令海峡地区出现了重叠。次年起,两国就开始展开谈判,在1982年《联合国海洋法公约》出台之前,这一问题更是从单纯的解决渔业经济区重叠问题,上升到专属经济区和大陆架的主权划分问题。20世纪70年代时,苏联处于美苏争霸的优势地位,美国迫于压力同意了苏联的要求,每年向在传统上苏联所有的白令海捕鱼区进行捕捞的苏联渔民提供15万吨的鱼类捕捞配额作为补偿。但进入80年代之后,美国日益处于争霸的上风并开始持强硬态度,在苏联入侵阿富汗后更是声称取消之前的渔业配给补偿。苏联解体后,美国海岸警卫队也曾多次以俄罗斯渔船越过美俄在白令海峡的捕鱼界限为由扣留俄罗斯渔船,并且也不再对俄方渔民给予补偿。2002年9月的“维特纳”号事件,再次将这一冲突推向高潮。一方面美国执意扣押俄罗斯的渔船不给予补偿,另一方面俄罗斯的渔民因为没有得到补偿而十分气恼,越界捕鱼成了他们弥补损失的一种选择。    


(三)军事摩擦    


截至目前,美俄两国在白令海峡地区的军事较量,主要是在北极权力争夺大背景下的军事摩擦。和南极一样,北极一直处于无政府状态,但北极却悄然成为大国争端的新发源地。美俄两国对北极地区战略安全的担忧引发两国对权力的争夺,对权力的争夺又引发新一轮的安全担忧并加大了本国在北极的军事存在,军事摩擦时有发生。    


美俄两国在白令海峡地区的军事摩擦从1955年美国“海王星号”巡逻机在白令海域圣劳伦斯岛附近被苏联击落起正式拉开,此后美国与苏联(俄罗斯)在北极地区发生了一系列军事冲突,主要包括20世纪60年代前的零星冲突、“伯顿岛”号事件、“北风”号事件、维利基茨基海峡事件和黑海事件等。冷战以来,美俄两国在北极经历了“军事化—去军事化—再军事化”的演变过程:从冷战时期北极为美苏军事对峙的前线;到冷战刚结束时大国关系缓和,北极局势得到一定的缓解;再到如今政治经济全球化、气候变化以及能源紧张的背景下,美俄两国不断加大在北极地区的军事存在,近段时间也多次发生两国的飞机在对方北极上空被拦截的情况。如2017年4月18日,俄罗斯的两架图-95轰炸机越过白令海峡,飞入美国阿拉斯加防空识别区时被美军的F-22战斗机拦截;不到一个月后的5月3日,俄罗斯的2架图-95轰炸机和2架苏-35歼击机再次因同样的原因被美军拦下。一心追求世界单极格局的美国对俄罗斯一直怀有戒心,加紧动员更多的北约国家从北极地区军事围堵俄罗斯。而俄罗斯则通过自身的地缘优势扩大在北极地区的军事存在,如在北极地区增加新的武装人员、建设新军事基地、进行突击演习等,力求抢先确立在北极的军事主导权。未来美俄两国在北极地区爆发大规模冲突抑或战争的可能性不大,但两国在该地区的军事化程度和军备竞赛可能不会明显减缓。单就军用舰船而言,2017年5月份美国海岸警卫队司令保罗·楚孔夫特(PaulZukunft)指出,力求到2023年建造6艘新的破冰船,俄罗斯也计划未来几年内推出2艘配备巡航导弹可充当破冰船的北极轻型护卫舰。但目前来看,美俄在乌克兰危机和叙利亚问题上态度有缓和倾向,两国在北极地区的军事摩擦较之前会有所降低。    


3美俄白令海峡的合作    


冷战后期,美苏两国关系趋于缓和,在北极不再针锋相对,因此在白令海峡地区的关系也有所转圜。1987年10月,戈尔巴乔夫发表了“摩尔曼斯克演说”,呼吁北极各国在北极地区进行合作,并提出6点建议。由此,美俄两国在白令海峡地区的合作初见势头。但直到今天,与美俄两国在白令海峡的对抗多发生在“高政治”领域不同,两国的合作则更多地倾向于“低政治”领域。    (一)资源经济合作    在白令海峡地区,美俄两国在资源经济上的合作范围广泛。早在20世纪50年代,美苏两国就曾研究在白令海峡合作建设基础设施。在北极复杂的环境条件下,两国的能源开发商也更倾向于合作,并签订了一些合作项目。两国也在该地区的生物资源尤其是渔业资源问题上达成一些共识。    


早在20世纪50年代后期,美苏两国的工程师就曾研究在白令海峡修建水坝或核电站,让太平洋的水流向北冰洋,改善白令海及周边地区的供热,更好地改变北欧及北美的气候。1890年,美国科罗拉多州首任州长威廉·吉尔平(WilliamGilpin)首次提出修建连接北美和欧亚大陆铁路线的想法,随后两国开始讨论穿过白令海峡的铁路项目。20世纪中叶之后,又提出在铁路计划中辅以隧道或桥梁。20世纪90年代后,这一项目又不断在各个大型国际会议上进行讨论。1991年,美国华盛顿注册成立了一个国际非营利组织“白令海峡隧道与铁路组织”(InterhemisphericBeringStraitTunnelandRailroadGroup)。1996年,在“戈尔—切尔诺梅尔金委员会”的战略指导下,美国阿拉斯加安克雷奇举行了“俄罗斯远东与美国西海岸”会议,提议俄罗斯和美国共同支持该项目。2007年4月,莫斯科举行了“经白令海峡横跨欧亚大陆和美国的主要交通线”(TranscontinentalmainroadEurasia-AmericathroughtheBeringStrait)会议。同年,普京审议通过了“俄罗斯到2030年的铁路运输战略规划”,其中就有以白令海峡为入口的铁路线。在2011年“横跨欧亚大陆和美国的主要交通线”(TranscontinentalmainroadEurasia-America)会议上,公布了该项目的估价(300~350亿美元)和预计耗时(13~15年)。在2011年10月的一次远东国际会议以及2012年亚太经合组织第20次领导人非正式会议上,俄罗斯政府又提及此事,未来这一构想或有可能变成现实。    


另一方面,北极地区气候条件差,地质环境复杂,虽然能源储备丰富但勘探和开采的难度非常大,对技术的要求相当高,而其中绝大多数商船都需要经行白令海峡,因此,作为海峡沿岸国的美俄两国在不同层面上都积极寻求能源开发合作。在奥巴马第二任期战略重心东移时期,美国开始更加重视白令海峡的重要战略地位,积极着手推动阿拉斯加州和楚科奇自治区之间的经济合作,白令海峡周边地区的合作也提上议程。2012年,俄罗斯国家石油公司和美国埃克森美孚石油公司在俄罗斯总统普京的见证下在北极成立了合资企业,俄方的首席执行官谢钦时任俄罗斯副总理,美方的首席执行官蒂勒森为现任美国国务卿,此次的合作既可谓是两大公司之间的合作,也是两国领导人支持的一项合作。虽然美国从2014年起对俄罗斯的经济制裁一直持续至今,但在2017年2月2日美国财政部放宽了其中的部分限制后,未来对俄北极能源上的制裁可能减弱。    


美俄两国都很注重白令海峡的生物资源合作,尤其是渔业资源上的合作。早在1988年,即戈尔巴乔夫发表演说后一年,美俄两国就开始在渔业问题上展开合作,如建立美苏政府间渔业协商委员会,共同打击非法捕鱼活动等。2013年美俄两国又签署了一项联合声明,重申未来将继续合作打击包括白令海峡地区在内的非法捕鱼行为,加强北极渔业管理。近年来,两国在北极渔业资源上的合作也不断加深,并联合其他北极国家和利益攸关方参与其中。    


(二)环境保护合作    


美俄两国在白令海峡环境保护方面的合作由来已久。从1867年起,美俄两国就开始签署了一系列关于白令海峡地区环境和航运的国际协议、区域协议及双边协议,主要内容涉及防止海洋污染、保护生物资源以及应对气候变化等。2008年,白令海峡和圣劳伦斯岛一起被认定为符合或超出联合国生物多样性公约中具有生态或生物学重要意义的区域(EcologicallyandBiologicallySignificantAreas,EBSAs)的标准,即超级EBSAs。世界自然保护联盟(TheInter?nationalUnionfortheConservationofNature,IUCN)指定的13个全球生态敏感区中有3个就在白令海峡。近年来,随着全球变暖加剧,各国的环保意识越来越强,两国在该地区的合作也不断深入。虽然“气候怀疑论者”特朗普刚上台时引发环保主义者们的大片反对,环境合作的持续性也令人担忧,但随着美国国务卿蒂勒森出席2017年5月份的北极理事会部长级会议,环境合作的前景又明朗起来。    


美俄两国在白令海峡地区一直开展环保项目并召开公众论坛。1990年6月1日,在美国华盛顿的一个首脑会议上,美国总统布什和时任苏联总统戈尔巴乔夫正式宣布共建美苏白令海峡公园计划,并推动“共享白令路桥文化遗产”(theSharedBeringianHeritageProgram)项目的诞生,旨在环保领域和全球变化问题上开展合作。1992年,美国总统布什与时任俄罗斯总统叶利钦发表联合声明,重申修建白令海峡国际公园并延续“共享白令路桥文化遗产”项目。如今,在美国国家公园管理局的支持下,该项目每隔一年在阿拉斯加州和楚科奇自治区之间交替举行“白令路桥日”(BeringiaDays)公众论坛,汇集两国的学者、环保人士、原住民代表及政府和非政府组织的成员,深入探讨合作管理白令海峡事宜,共同保护该地区的生态系统。    


美俄两国在防止油污泄漏方面也积极展开合作。早在1989年美苏时期两国就曾签署《美利坚合众国和苏维埃共和国关于白令海和楚科奇海在紧急状况下处理油污的合作协议》,并定于2008年生效,内容涉及信息交流和协调应对白令海及楚科奇海的漏油污染事件。同时要求美俄两国早日安装预警系统,进行污染事故联合应急演习,并在发生紧急油污染事件时提供协助。2001年,美国和俄罗斯又签署了“联合应急计划”来重申该协议,确保其持续在该地区生效。    


(三)科学技术合作    


自冷战以来,所有北极国家在北极科学领域一直都有合作,尤其是美俄两国均为成员国的北极理事会,通过其常设的自然和社会科学工作组的研究,迄今已成功地推动了北极地区的诸多科学合作,在白令海峡地区也不例外。    


美俄两国一直注重北极科学技术层面的合作也强调需要有一个统一的信息系统,促进包括白令海峡在内的北极地区更多的信息共享和科学管理。2014年起美国对俄罗斯开始经济制裁,但2017年2月2日美国财政部对这一制裁令进行了修订,放宽了其中的部分限制,允许美国公司每年向美国联邦安全局支付不超过5000美元的许可证费用,从而可以将一些科技产品运往俄罗斯,这次放宽制裁从科技产品方面入手,无疑为两国北极地区科学技术合作扫清了一大障碍。2016年9月28日,白宫北极科学部长级会议(WHASM)在华盛顿特区举行,这是北极合作史上第一次由白宫组织的特别会议,俄罗斯也派代表团参加,可见两国在北极科学技术合作上没有受到影响。2017年在美国阿拉斯加州费尔班克斯举行的北极理事会第十届部长级会议中,包括美俄两国在内的各成员国签署了在北极地区加强科研合作的协议,这也是北极理事会主持下达成的第三个具有约束性的协议,将为北极相关科研活动提供更加便利的条件。同时,协议还呼吁各方为研究北极的学生和科学家提供职业发展教育和培训机会。两国也将共同参与北极MOSAic项目,白令海峡是该项目重要的建站地。在可预见的未来,美俄两国在白令海峡的科研合作将更加深入。    


4美俄白令海峡外交关系的走向    


随着白令海峡国际地位的日益突显,美俄两国在白令海峡地区积极扩大存在。在美俄关系难有全面缓和希望的背景下,两国也在寻求战略妥协,白令海峡作为两国领土最为接近的地区,承担了缓和两国关系的“特殊使命”。美国和俄罗斯无论是政界还是学界,都希望把北极地区隔离于中东和乌克兰的对抗之外,不希望这些地区的对抗外溢到北极。未来美俄两国在白令海峡地区的较量趋向缓和的可能性大增,两国在白令海峡地区的合作会更加常态化。随着两国共同参与的国际海事组织和北极理事会等国际组织及论坛在北极地区取得更为广泛的合作成就,美俄两国很可能会在白令海峡地区寻求多边合作,共同治理白令海峡。    


(一)美俄趋于有限缓和但较量依然存在    


就目前而言,美国对俄罗斯的制裁有所放宽,在气候问题上的态度也明显有变。虽然俄罗斯在北极地区加强军事存在,但与美国并未有较大规模的军事冲突。在两国领导人的积极带动下,未来美俄在白令海峡地区的较量会趋于缓和,但也只是相对于奥巴马政府而言,并且在有限的范围内有所缓和。    


无论是竞选时期还是上台之后,美国总统特朗普都多次表示要修复美俄关系,俄罗斯总统普京也及时作出回应,不但没有采纳俄外交部对美反制方案,还邀请美国外交官子女参加克里姆林宫新年活动。在2017年3月阿尔汉格尔斯克举办的“北极:对话之地”国际会议上,普京总统明确提出,希望美俄两国在白海海峡治理合作问题上实现突破。美国财政部也把对俄制裁令进行了修订,虽然目前还没有完全解除,但决心依旧。同时,两国在叙利亚问题上的激烈对抗也有望缓解。2017年5月4日,俄罗斯代表团团长在新一轮叙利亚问题阿斯塔纳和谈后表示,俄罗斯已经准备好与美国合作,并且将继续努力,绝对不会放弃合作的可能。2018年初,据楚克奇自治区当局新闻处披露,美国总领事迈克尔·金斯致信楚克奇自治区区长罗曼·科平,信中确认了与俄罗斯远东地区开展合作的意愿。两国领导人的大力推动和外交大环境的改善,一定程度上决定了两国在白令海峡较量的缓解。而且就目前而言,两国在白令海峡的军事摩擦较以前明显减少,在利益博弈中合作之意渐浓。    


但两国关系的走向并不是由领导人的个人意向所决定的,而是取决于当前整个国际关系结构、美俄两国的全球战略及美俄两国在重大问题上的利益能否一致或相近。特朗普的努力,很大程度上会受制于国内持反俄立场的政治精英,而且俄罗斯“干扰”美国大选一事的影响依旧存在。此外,欧盟因害怕美国越过欧洲自行改善与俄关系从中劝阻,北约在一定程度上压制着美国的政策发展空间,俄罗斯也不会冒着牺牲国家安全的风险全盘接受。在俄罗斯重塑大国地位抢占北极战略机遇的目标不变,美国自冷战结束后奉行的削弱和打压俄罗斯的战略不变以及乌克兰危机和叙利亚问题仍然尚未解决的背景下,美俄两国今后在白令海峡的较量虽相较于奥巴马政府时期有所缓和,但在具体实践过程中还将面临很多困难,缓和也会是有限的。进入2018年以来,俄罗斯在北极地区持续加强军事力量部署,注重提升军备水平,复兴苏联旧军事基地。俄罗斯还通过北冰洋实现了北方舰队与太平洋舰队的联动,驻扎在堪察加半岛的太平洋舰队空军基地伊尔-38H机组在北极地区完成了对既定敌方潜艇的搜寻任务,实现了在北极地区首次最长空中飞行。为应对俄罗斯军事力量的增强,美国海军部长理查德·V·斯宾塞(RichardV.Spencer)向参议院军事委员会(SenateArmedServicesCommittee)透露,海军北极战略计划将于今年夏天发布。    

(二)美俄北极合作更加常态化    


美俄两国在北极地区的关系虽然会受其双边关系的影响,而且俄罗斯一直在北极地区加强战略存在,但北极并非美国的优先选择。根据美国战略与国际研究中心新近出台的报告,美国更注重在北极科学技术和环境保护上寻求广泛的国际合作。两国学术界甚至政界也都不希望域外的对抗蔓延到北极。随着美俄在白令海峡的较量趋于有限的缓和,两国在该地区的合作也会更加常态化。良好的合作势头,也可能带动两国在白令海峡地区的合作关系再迈一步,但从两国在白令海峡的合作历史来看,合作的领域不够深入,进展也较为缓慢,而两国都不愿对方抢占北极的心理也决定了这一步不会迈得太远。    


2017年5月中旬,美国国务卿蒂勒森和俄罗斯外长拉夫罗夫在阿拉斯加会晤,讨论在北极地区相关议题。莫斯科对北极地区巨大的兴趣可能会促使两国在该地区关系进一步缓和。如果美国对俄罗斯的经济制裁进一步削减,抑或美国公司在俄罗斯海域取得制裁豁免权,两国在能源经济上的合作将会更加深入。特朗普政府首次亮相北极理事会部长级会议的参会级别也预示着未来美俄两国在环境保护和科学技术上的合作会一直持续下去。美国也试图在北极与俄罗斯达成协议,在两国之间建立一定程度的信任。2017年12月,经过多年的沟通协商,美俄两国首次就白令海峡和白令海的航运体系共同向国际海事组织提交照会,相关的文件已刊登在国际海事组织的官方网站上。两国提出在白令海峡及其附近的航道上为悬挂任何一国国旗的船只开放畅通无阻的双向航运路线,分散对向船只的流动,减少船只碰撞的风险。对此,美国海岸警卫队第十七区司令迈克尔·麦卡利斯特(MichaelMcAllister)少将表示,美俄两国在白令海峡合作良好,预计将在2018或2019年进行一次演习。这些突破性成就具有历史性的意义,势必将继续推动美俄两国在白令海峡地区的深入合作。    


(三)多边合作实现白令海峡共同治理    


如今,白令海峡已不再是俄罗斯和美国之间的主要交通通道,它已经成为全球关注的国际交通枢纽,涉及多个利益攸关方,东亚的中日韩等国也是海峡的主要通行国。美俄两国也开始放远目光,积极以北极理事会等平台为纽带寻求广泛的多边合作。在白令海峡地区,美俄两国特别是美国有与其他国家合作共治的意愿。2017年6月,美国伍德罗·威尔逊中心(theWoodrowWilsonCenter)极地研究所主任、北极大学北极政策研究所联合主任史拉格(MikeSfraga)指出,北极是除空间站外另一个易于开展外交、对话和接触的地区,他希望美国与其他国家特别是与俄罗斯在白令海峡搜救、监测交通、预防和应对石油泄漏等方面达成合作协议。未来在白令海峡地区开展共同治理的条件和时机日益成熟,可以尝试借鉴如马六甲海峡的治理模式,让更多地利益攸关方参与其中,承担义务,和谐共治。    


美俄两个白令海峡沿岸国可以积极通过相关国际平台,特别是北极理事会和国际海事组织,合作起草并实施关于白令海峡航行的法案。在管理白令海峡时,国际海事组织的《极地水域船舶航行安全规则》(InternationalCodeofsafetyforshipsoperatinginpolarwaters)无疑是个有效的工具。在具体管理内容上,可以参照历史较为久远的用于国际航行的海峡,如马六甲海峡或新加坡海峡,在预防污染、船舶标准、法律执行、监测系统、航行方向和海上电子航线设计,以及海峡地区渔业和基础设施建设(包括辅助导航,搜索救援等)等问题上做一定的修订以更加适合白令海峡。同时,在环境、航行或其他相关费用征收标准以及经费来源问题上也需要达成一致。马六甲海峡的浮标和信号灯等助航设备的供给和维护费用都主要来自日本的马六甲海峡委员会。由此可见,除了沿海国,其他利益攸关方也愿意支付必要的费用以保证航行安全。在白令海峡地区,可以考虑允许包括中国、加拿大等在内的利益攸关方来分担相关费用。    


当然,即使短时间内美俄两国有意加强多边合作,鼓励共同治理,但沿岸国对环境和安全的关注往往会与其他海峡使用国的航行利益相冲突,多边磋商下同一利益集团内也会有各自不同的利益考虑,因此,在沿岸国管辖权利和过境通行权之间达成一致也将会是一个漫长的过程。但即使过程漫长,只要有多边合作的意向,未来在白令海峡地区共同治理以实现更好管理的愿望也终会成为现实。    


5结语    


白令海峡沟通太平洋和北冰洋,连接欧亚大陆和美洲大陆,随着北极冰盖融化,未来北极航道大规模通航成为可能,作为北极航道咽喉之地的白令海峡,其国际地位不言而喻。长期以来,美俄两国在白令海峡地区存在着“高政治”领域较量而“低政治”领域合作的关系,这与两国整体的外交关系有关,但白令海峡地区的特殊性以及两国不同的国家战略重点又使其并不会完全受制于此。未来美俄在白令海峡地区的较量会有限的缓和,合作也会随之加深,而开展多边合作,让包括中国在内的利益攸关方参与到白令海峡的共同治理中,无论是对白令海峡,还是对美俄两国而言,都可能会是一个不错的选择。随着《中国的北极政策》白皮书的发表,未来美俄两国在白令海峡地区的关系发展值得我们持续关注。

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