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周志伟、齐传钧:经济、外交“双转型”下的中拉关系战略定位

智库观察 · 2018-07-06      来源:周志伟、齐传钧 中国外交拉丁美洲

自2012年开始,中拉双方在经济发展战略、外交政策安排上都呈现出明显的调整特征。中共十八大明确了“全面深化经济体制改革和加快转变经济发展方式”的经济发展思路,以及“倡导人类命运共同体意识”和“建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系”的国际合作理念。与此同时,拉美多数国家也都处在内政外交政策调整的新周期,其中,调整思路多聚焦在市场开放、经济结构调整、产业升级、融入全球价值链、强化跨区域合作等核心议题。很明显,在中拉双方的经济、外交“双转型”阶段,政策导向存在着较强的一致性和吻合度,这为中拉关系延续过去十余年的“战略机遇期”提供了充分的政策支撑。


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一、中国经济、外交转型中对拉美的定位    


在中国和平崛起的过程中,拉美国家日益成为越来越重要的合作伙伴。其原因在于,一方面,拉美国家不仅是中国经济社会发展所需的资源和能源的重要供给方,而且也越来越成为中国制造业产品出口的重要海外市场;另一方面,随着中国综合实力的壮大以及国际影响力的提升,中国的海外利益布局和国际决策参与度呈现出明显的增势,在这种局面下,中国的快速崛起面临着来自美国等西方发达国家的多层次压力和遏制,强化与包括拉美国家在内的发展中世界的合作仍然将是中国未来较长时间内的外交优先内容。    


(一)中国经济发展战略转型下的拉美角色    


对中国而言,在经历了近40年的改革开放后,中国已逐渐具备了全方位参与国际经济竞争的综合实力,但与此同时,中国经济增长方式也暴露出一些亟待解决的问题,经济增长效率开始回落,政府主导的高投入驱动增长的模式已显示出疲态,而且这种以高投入、高能耗和高污染为代价的发展模式造成国内环境持续恶化、生态系统严重破坏,产能过剩问题突出。在这种局面下,中国适时地提出“三去一降一补”供给侧改革理念,为下一阶段经济发展模式提出了发展思路。另外,中国经济高速增长虽然为其他国家发展带来了“搭便车”效应,但与很多国家也存在贸易结构失衡的现实问题。尤其是随着全球民粹主义和贸易保护主义的回温,以及国际地缘政治格局和国际体系的调整,加之全球科技的快速发展,中国经济发展面临的外部环境也发生了重大变化。    


正因为上述国际、国内环境体现出来的新特征,中国经济发展战略必须实现转型,其中之一就是加快中国投资海外布局的节奏,进一步推动中国企业“走出去”。从改革开放初期引进发达国家的资金和技术,向扩大对外投资和贸易并举方向转型,合作优先对象也从以发达国家为主转向更加多元的合作伙伴范畴,尤其是强化与资源禀赋高、市场潜力大的发展中国家之间的合作关系。从理论上讲,任何国家的对外直接投资的动因主要为市场拓展、资源获取、寻求技术、追求效率。拉美国家和中国都属于发展中国家,总体来看,中国资本投资拉美的主要目的在于寻求资源和寻求海外市场,而不在于寻求技术和寻求效率。过去近二十间,不管是在贸易层面还是投资层面,资源获取是中国对拉经贸合作的主线,而且在未来较长的发展阶段,中国对于拉美的大宗商品仍然具有较强的刚性需求。但是,由于技术进步和国内经济转型,中国对于大宗商品的需求势必会呈逐步回落的走势。因此,中国对拉美的投资思路存在转型的必要性,即继续保持对资源性产品关注的基础上,引导和促进本国资本开拓拉美市场,尤其是挖掘拉美地区的消费潜力。在这种投资思路下,中国能够实现出口促进和市场获取的双重效果,中国相关产业(如轻工、纺织、服装、机械、电子等)已具备一定优势,如这些产业能有效布局拉美,不仅能有助于解决国内产能过剩问题,而且也能带动了设备零部件、技术和劳务的出口。    


当前,投资拉美面临的重要现实约束是拉美基础设施较差和部分国家政府的低效运作问题,因此,投资拉美的重要前提是加快推进该地区的基础设施建设,即通过政府间合作,完善拉美地区的基础设施,这对中拉双方而言是共赢的目标。但由于受到拉美地区传统或地方势力的阻碍,需要开展富有成有效的官方和民间交往,消除偏见和价值观冲突,让拉美地区更广泛地融入全球化过程中,实现与中国发展战略更加具有效率的对接。与此同时,中国在投资拉美的过程中,基于资产安全保障的考虑,中国应在投资国别选择上保持理性,初期优先选择治理性更优、市场化程度更高的国家开展合作,这也要求我们在对拉外交战略上做出前瞻性调整,即从基于意识形态和能源安全导向向投资安全导向的战略调整。    


投资拉美还面临产业投向的问题,要根据双方的实际情况,进行有针对性的投资合作。相比而言,中国在劳动密集型产业具有明显的比较优势,但随着人口老龄化的加剧和城镇化成本的上升,中国劳动密集型产业外迁已在一定范围内形成趋势。从人工成本的角度上来说,东南亚和非洲或是优先选择,而拉美地区的劳动力成本普遍较高,但也具备向拉美部分转移的可行性。一般而言,技术性密集产业合作一般发生在发达国家和发展中国家之间。中国与拉美国家都属于发展中世界,但在相关技术领域,特别是在信息化技术上,中国可以有针对性开展与拉美的合作,一方面通过优势互补实现各方技术的发展,另一方面也可以进一步打破发达国家设置的技术壁垒,在某些领域结成利益联盟,在技术创新带来的各种标准之争中,争取更多的支持力量。对于资本密集型产业而言,因为资本投入较多,海外投资需要较高的国际资本应收能力,这对外汇储备不足且历史上多次爆发外债危机的拉美国家而言,需要慎之又慎。总而言之,中国的海外投资战略应该是多元化的,在拉美应该是以劳动力密集性产业为主,而在有条件的情况下展开技术性产业合作。    


(二)中国外交战略转型下的拉美角色    


进入新世纪以来,和平崛起的中国逐渐成为推动国际体系转型的核心动力,并且也成为影响全球政经局势变化的重要要素。从国际决策中的国家身份来看,随着全球力量格局的持续调整,中国的国家身份逐渐从一个处在国际社会边缘地带的“体制外革命者”转变为一个居于国际社会中心地带的“体制内参与者”。在这个过程中,中国外交战略呈现出“从座位体制内新成员的追随外交向体制内老成员的领导外交转型”的清晰轨迹。    


党的十八大以来,中国政府基于国际政治经济新格局以及中国发展面临的新机遇和新挑战,提出了一系列外交新理念、新倡议、新举措,反映出中国外交战略较为清晰的转型轨迹。总体来看,仍处在不断调整过程中的中国外交战略体现出以下几个主要特征:第一,国际参与的姿态更加积极主动,在全球事务中的参与提升明显。伴随着中国综合实力及国际影响力的上升,国际社会普遍提高了对中国在全球治理中角色和作用的期待,与此同时,中国外交的责任担当意识也有了明显的强化。习近平主席曾明确提出:“世界那么大,问题那么多,国际社会期待听到中国声音、看到中国方案,中国不能缺席。”中国外交部长王毅也曾强调,“在外交上不断采取新举措,推出新理念,展示新气象,新时期的中国外交更有全球视野,更有进取意识,更有开创精神,积极探索走出一条有中国特色的大国外交之路。”中国外交的积极主动体现在“以更加积极的姿态参与国际事务,发挥负责任大国作用,共同应对全球性挑战”、“在追求本国利益时兼顾他国合理关切,在谋求本国发展中促进各国共同发展,建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系”、“不附加条件地提供全球公共产品”等多个方面。中国外交战略重心更多地由促进发展,营造有利于发展的外部环境和条件,向引导地区和全球发展趋势,发挥负责任大国建设性作用,缓解国际社会对中国崛起的担忧和不适,推动国际秩序和全球治理体系变革的方向转变。第二,谋求广泛、坚实的合作伙伴关系,强化“命运共同体”意识。近年来,中国更加强调平等均衡的新型全球发展伙伴关系。与此同时,也重视与发展中国家“命运共同体”建设,强调同发展中国家交往中坚持义利并举、义重于利,提出中国愿意向帮助贫穷国家,增加对发展中国家特别是最不发达国家不附加任何条件的援助,提高他们自主发展和可持续发展的能力。第三,强调基于市场原则的国际合作,追求互利共赢的合作效果。随着中国经济结构的转型升级,中国经济外交政策更加基于以市场为主导的原则,通过强化跨地区的广泛合作,强化市场的多元化,谋求互利共赢的合作模式。第四,加强与发展中国家在全球治理范畴中的合作。在全球治理层面,中国逐渐展现出了越来越积极的参与态度,其中,强化与发展中国家之间的通力协作已成为中国参与全球治理的重要路径选择。    


发展中国家是中国对外政策的基石,也是中国在全球重要事务中寻求协作的重要对象群体。拉美是一个发展中国家集中度较高的地区,并且在全球性重大事务中发挥着积极的作用。自进入新世纪以来,中国政府提高了对拉美的战略认识高度,对拉美的定位及政策途径作出了明确界定和规制,尤其是从中国对拉美的两份政策文件中,可以清晰地看出拉美在中国外交中所处的位置以及中拉合作的主要着力点。首先,中拉在经济发展、全球治理层面具备“命运共同体”的逻辑。在2008年11月发表的首份《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》明确提出:“拉丁美洲和加勒比是发展中国家的重要组成部分,是当今国际舞台上的一支重要力量……拉美各国积极探索符合本国国情的发展道路,政局保持稳定,经济持续增长,人民生活不断改善。各国有着联合自强的强烈愿望,致力于促进本地区和平、稳定、发展,整体实力不断壮大,国际影响力不断增强。各国积极参与国际事务,为维护世界和平、促进共同发展做出了积极贡献,在国际和地区事务中发挥着日益重要的作用。”2016年11月公布的第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》对世界格局和拉美角色的判断更为精准,指出:“拉美是新兴经济体和发展中国家的重要组成部分,是维护世界和平与发展的重要力量……拉美和加勒比作为一个整体,拥有巨大发展潜力和良好发展前景,是国际格局中不断崛起的一支重要力量。”两份政策文件充分体现了中拉不仅具有实现经济社会发展、延续崛起趋势的共同利益,而且在维护世界多极化、全球化,维护发展中国家的合理权利方面具有“命运共同体”的含义,即中拉双方具有维护“和平与发展”两大时代主题的共同责任和使命。其次,拉美是中国开展国际合作关系的重要组成部分。2008年首份对拉政策文件提出了“建立平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴关系”的政策目标,2016年的对拉政策新版文件再次明确“中拉全面合作伙伴关系以平等互利为基础,以共同发展为目标。”并且,进一步细化了实现“携手发展的命运共同体”的合作路径。这些政策新内容进一步贴近拉美国家的发展需求,体现了中国兑现“与拉美实现发展战略对接”承诺的践行,不仅能提高拉美国家对政策文件的“接受度”,而且也能提高中拉合作行动规划的落实效率。    


总体来看,伴随着中国综合实力和国际影响力的提升,中国海外利益边界已呈现出快速延伸的趋势,作为具有巨大发展潜力和国际影响力上升的重要区域,拉美无疑是中国海外利益的重要布局点。尽管中拉并非互为传统的合作伙伴,尤其是在中国外交格局中,拉美的重要性在发展中世界基本也处在边缘位置,但是,在中国海外利益全球布局的局面下,拉美很有可能成为中国外交中最显性的“增量项”。    


二、拉美经济、外交转型中对中国的战略定位    


最近二十年时间里,拉美地缘政治环境发生了显著变化。在政治层面,左翼政党在经历了超过十年的主政期后,面临了越来越多的现实挑战,左右力量轮替的“钟摆现象”是最近两年来拉美政治生态的重要特征,“左退右进”已成基本现实。与此同时,在经历了长达十年的初级产品出口繁荣后,拉美经济自2014年开始呈现出衰退的态势,个别拉美主要国家甚至出现了连续大幅下滑的局面,经济恢复和产业升级成为拉美多数国家最为迫切的现实需求。基于地区局势的上述变化,并且根据国际政治经济格局的新特征,拉美国家开始对其对外政策以及全球合作思路做出了诸多政策调整,其中,中国已成为当前处在转型阶段的拉美国家的优先合作伙伴,正因为如此,中拉关系的内在动力较前发生了根本性的改变。    


(一)拉美经济调整下的对华战略诉求    


进入新世纪后,中国经济进入高速增长阶段,也带动了拉美经济的快速增长。但是,中拉贸易不平衡问题却日益严重,贸易逆差继续扩大,拉美对中国出口产品集中度过高,且主要集中于初级产品,因此贸易摩擦和争端频繁爆发,一定程度上助长了中国威胁论的舆论。这不仅给中拉经贸往来的可持续性带来障碍,而且也迫使拉美国家寻求经济结构的转型调整,由过度依赖初级产品出口转向比较平衡的贸易结构成为拉美多数国家的普遍诉求。换句话说,过去20年拉美国家虽然从中国对初级产品的强劲需求中获益,但其新的战略诉求必然体现在拉美对中国贸易失衡问题及其背后去工业化问题。    


近几年拉美政治右转也表明拉美国家开始重视市场,这也与中国“寻求海外市场”的战略选择存在较大契合。另外,从拉美外部来说,特朗普当选所带来的诸多不确定性和英国脱欧等事件给欧盟一体化带来的挑战,拉美国家要想实现经济战略调整,在可选择的外部力量中,中国从某种意义上来说具有一定的不可替代性。因此,不论从中拉贸易面临的困境上来讲,还是从当前地区政治生态以及国际宏观形势来看,中拉关系具备深化全方位合作的可能性。在这种局面下,中国的“一带一路”国际合作倡议贴近拉美地区市场开放的政策需求。智利、阿根廷两国参加“一带一路”峰会便体现了它们对全球市场环境变化的敏锐判断,直接提高了拉美对“一带一路”倡议的参与积极性。自此开始,拉美多数国家都表现出了对接中国“一带一路”倡议的强烈意愿。总体来看,当前拉美国家对“一带一路”倡议的着眼点主要体现在以下两个方面:    


第一,强化与亚太的经贸纽带,融入亚太生产链。为应对“特朗普冲击”,开拓亚洲市场、吸引亚洲投资成为拉美国家重要的政策选项。2000-2015年,亚洲与拉美贸易增长10倍,亚洲超过美国成为拉美商品最重要的海外市场。与此同时,以中国、日本为代表的亚洲国家在拉美地区的投资也呈现出快速的增长趋势。    


截至2016年底,中国对拉美直接投资存量为1573.7亿美元,2005-2014年,日本在拉美的投资超过1100亿美元,2003-2012年,韩国在拉美的投资从40亿增至270亿美元。很明显,亚太地区通过贸易、投资两大传导渠道成为影响拉美经济的重要外部变量,“一带一路”为拉美国家提供了连接亚太市场的重要媒介,它不仅能刺激亚太市场对拉美原材料的需求,而且也能创造中拉产能合作的机遇,提升拉美国家在全球价值链中的竞争力。    


第二,“搭便车”实现本地区的“互联互通”。拉美地区(尤其是南美)有着比较成型的基础设施一体化规划,但由于拉美国家自身投资能力不足和融资渠道有限等因素,地区“互联互通”规划落实情况不佳。例如,在2016年的南美洲基础设施一体化倡议项目篮子中,政府负责融资或者投资的项目475个,约占项目总数的82%,投资额合计约1177亿美元,约占投资总额的61%。由于南美洲经济在过去两年间下滑明显,寻求外部资金成为拉美国家普遍的诉求。然而,在国际资本流动性依然萎靡的环境下,拉美国家还面临美元加息以及特朗普提出的“美国资本回归”等多重压力,相反,中国海外投资的快速推进则符合拉美国家当前的政策导向,尤其是以基础设施为核心的“一带一路”倡议不仅可能补充该地区紧缺的资金,而且有可能直接带动该地区“互联互通”的推进节奏。    


(二)中国成为拉美“太平洋战略”的优先合作伙伴    


随着世界经济、政治重心向亚太地区倾斜,亚太地区因此受到了拉美国家的日益关注。尤其随着中拉经贸密切度的加强,“中国机遇”和“太平洋意识”逐渐成为拉美多数国家外交的重要考量。其意图在于:一方面,进一步强化与亚太地区的经贸联系,以带动自身经济的发展动力,与此同时,通过融入亚太地区生产链,促进自身的“再工业化”,提供国际竞争力,实现产业结构升级;另一方面,加强与亚太地区的合作(尤其与中国的合作)有助于强化外交“多元化”,增强自身的外交自主权,平抑美国在该地区的霸权。近年来,在拉美地区的主流舆论场,“中国威胁论”明显有所淡化,“中国伙伴论”和“中国机遇论”逐渐成为主流。    


对拉美国家来说,中国的重要性不仅表现在对大宗产品的强劲需求上,而且还体现在中国逐渐成为全球性资本输出大国的新角色方面。无论是在产业结构调整的资金需求,还是在优惠贷款方面,很多拉美国家都将中国视为重要融资方。另外,深化与中国的伙伴关系也符合拉美国家外交多元化战略诉求,提升外交自主性,以对冲美国在拉美地区的霸权。基于上述原因,近年来,多数拉美国家强化了对华合作战略的规划性,希望更有效地借力中国经济的增长,实现更大的“便车效应”。2008年6月,巴西政府多个内阁部门联合制订了“中国议程”,旨在开发中巴经贸合作的潜力,促进对华出口产品的多样化,吸引中国投资的流入。哥伦比亚前驻华大使巴勃罗·埃查瓦里亚(Pablo Echavarría)曾表示,“哥伦比亚应该调整其对外政策,将中国设定为外交优先目标”。哥斯达黎加总统索利斯也曾强调,“将包括中国在内的太平洋地区视为最重要的主体以及强化外交的地区”。厄瓜多尔学者认为,对拉美而言,中国可以起到对OECD世界的“软平衡”作用。有拉美学者提出,与“华盛顿共识”的刚性约束相比较,中国在拉美和非洲的存在为南方国家提供了新的选择,这些国家的政策回旋余地更大。由此可以看出,中国外交倡导的“开放包容”合作观、义利观以及“命运共同体”等理念与拉美国家 “东向”调整的外交战略具有较高的吻合度,中国外交新理念的道德感召力无疑增强了拉美国家深化对华合作的信心。因此,中拉双方在外交战略调整的过程中,具有深化务实合作的共识。    


(三)中国在拉美地缘政治格局中的角色    


自上世纪90年代中后期以来,拉美地区的政经局势总体较为稳定。在此阶段,由于美国全球战略中心相继向中东和亚太地区转移,加之拉美政治格局在进入新世纪后呈现出整体“左转”态势,美拉之间各层次的合作关系均有所弱化。与此同时,受拉美国家外交多元化的利益驱动,经济全球化和跨区域合作的加速推进,域外大国(尤其是新兴经济体)全球利益的地域延伸,影响拉美地区地缘政治环境的变量不是在减少,反而呈增加趋势。其中,中国在拉美快速上升的存在成为最引人关注的重要变量。    


一直以来,美国在拉美地区具有主导性的影响力。在过去十余年时间里,美国在拉美地区的外交投入明显减少,影响力也呈现出萎缩的态势。与此同时,通过与域外大国密切的经贸互动,拉美地区对美国的经济依赖有所减弱,本地区出现了联合自强意识高潮。面对拉美地区地缘政治经济新局面,美国政界和学界的危机意识有所增加,“回归拉美”的呼声明显回温。尤其是针对中拉关系的快速发展,美国不乏有“中国是新帝国主义”的解读,而这种判断很有可能迫使美国调整对拉美的政策,以维护自身在拉美地区的权力和影响力空间。正因为如此,2013年11月,时任美国国务卿克里做出“门罗主义终结”的表态,强调“美洲国家间关系建立在平等伙伴和共同责任基础之上”;2014年12月,奥巴马开启美古关系正常化程序。事实上,在特朗普胜选之前,拉美地区的政治生态走势很贴近美国在拉美地区的利益取向:拉美左翼势头衰退,中右翼力量重新控制政治局面,改善对美关系成为拉美“右转”国家的政策主流意识;在“左退右进”政治变局中,拉美一体化也基本陷入停顿状态;美古关系解冻,缓解了美拉关系中的敏感“神经”;巴西、阿根廷对美态度转好,美国面临“收复”其在南美影响力的有利局面,等等。然而,特朗普的胜选以及随后提出的系列政策主张与拉美国家对美诉求存在明显错位,部分拉美国家(尤其是右翼政府)被迫对外交政策实施“再调整”。尽管如此,美国在拉美地区的影响力依然处于绝对的优势。根据拉美经委会的统计,截止2013年,美国在拉美的投资存量(不含税收天堂国家)达到了3500亿美元,约占拉美地区外资总量的1/6,远高于同期中国在拉美的投资存量(1000亿美元)。很明显,中拉关系上升并未改变以美国为主导的美洲经济和地缘政治结构。    


近年来,域外大国成为拉美地缘政治中的新增变量,域外大国与拉美的互动频率加快。过去十年来,印度与拉美关系有了不小的突破,尤其是与拉美大国巴西开展了多维度的战略合作,两国在“金砖国家”、“基础四国”、“印度-巴西-南非论坛”、“四国集团”以及“二十国集团”等多边机制下的合作涵盖了全球治理的诸多重要议题,如全球治理体系改革、气候变化、联合国改革,等等。除此之外,印度先于中国在2012年8月与拉共体的“三驾马车”举行首届外长会议,意在将印度的外交边疆延伸至拉美大陆。此外,俄罗斯在2008年11月高调宣布“重返拉美”。2013年5月,俄罗斯与拉共体“三驾马车”召开外长会议,提出了建立“常设性的政治对话与合作机制”的想法,旨在载拉美地区寻求外交强势的回归。除新兴大国外,欧盟和日本也加大对拉美的外交力度。2016年10月,拉共体与欧盟在多米尼加共和国举行外长会议,提出拉共体—欧盟行动计划(CELAC-EU Action Plan),创建欧盟——拉共体基金会(EU-LAC Foundation),旨在促进两地区间的相互认知、伙伴进程(尤其加强公民社会的参入)以及透明度。与此同时,日本也表现出对拉美地区的政策热情。2013年9月,日本与拉共体“三驾马车”举行会谈,表示愿与拉共体建立对话机制,加强双方的多领域协调。在最近几年间,日本与拉美多国互动频繁,旨在寻求与拉美国家开展更广泛深入的经济与政治合作。    


相较而言,中国进入拉美的时间晚于主要发达国家,但是中拉互动效率体现出了一定的优势。从某种意义上可以说,中国是进入拉美的“后来者”,但却体现出了“赶超者”的特性。随着拉美地区跨区域合作战略的深化,影响拉美地缘政治经济格局的要素有可能更趋于复杂化,在这种局面下,中国因素既可能成为拉美国家平衡其他大国影响力、实现自身利益最大化的重要选项,反之,也有可能成为拉美与其他大国合作平抑的对象。以拉共体为例,在最近几届峰会宣言中,单独列出了“与域外伙伴关系”的章节,尤其强调合作对象的“多元化”原则,重点合作对象包括印度、韩国、土耳其、俄罗斯、欧盟、中国,等等。

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